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11月14日，習近平總書記主持的中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了15份文件，其中之一是《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》。這說明，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”經(jīng)驗正式進入了頂層設計的視野，對當前正在推進的基層治理現(xiàn)代化建設具有借鑒意義。

北京市平谷區(qū)是“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”經(jīng)驗的發(fā)源地。簡單說來，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是一個“從小處切口、點上發(fā)力”的經(jīng)驗，其主要作用是撬動基層治理機制中的一些關鍵環(huán)節(jié)，進而有針對性地清除長期存在的痼疾。

今年7月，武漢大學社會學系教授呂德文攜20多人團隊在平谷區(qū)調(diào)研20多天，今天小組就請他談談對這一經(jīng)驗做法的直觀感受。近年來首都基層鄉(xiāng)村治理任務急劇加大。自十八大以來，首都鄉(xiāng)村治理的任務發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)型，從維持基本秩序、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構等轉(zhuǎn)向環(huán)境治理、拆違等任務，積累已久的社會問題已經(jīng)到了爆發(fā)邊緣，爆發(fā)的契機就是2016年的“5.14事件”，平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)黑水灣村關閉礦區(qū)發(fā)生礦難，造成6死1傷，即使這樣，金山和砂石盜采依然沒有被制止住。

平谷區(qū)相關部門組織了護礦隊，人數(shù)從最初的十幾人不斷增加到50人，但盜挖行為卻愈演愈烈，直到“5.14事件”爆發(fā)?？梢?，過去“因事設崗”的行政方式已不適應新的任務，雖投入了新的治理資源，卻未提高治理績效；恰恰相反，新的治理資源很可能進一步惡化了基層政治生態(tài)。事后查明，有護礦隊員和盜挖者勾結，有村干部為砂石盜采者提供保護傘。

如何改變這一狀況？過去經(jīng)驗證明，“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”是不行的，只有改變基層治理的體制機制才能解決這些問題。但是，一些基本的基層治理架構是既定的，地方政府并沒有權力來改變。不變體制變機制，這便是“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革的方法論。

總體上看，基層是負責政策執(zhí)行的，是需要回應社會訴求的，需要同時兼顧上級目標和基層實際。因此，基層政府任務本來就是“戴著鐐銬跳舞”。通過機制創(chuàng)新解決實際問題，也是改革漸進式改革邏輯的延伸。改革40年之所以成功，主要經(jīng)驗便是我們采用了漸進式改革的方法。它是一個成本低、可控制的改革方法。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”經(jīng)驗的形成，經(jīng)歷了幾個階段：

1、“雙安雙打”階段。為治理砂石盜采、盜挖金礦等問題，平谷區(qū)于2017年初啟動了全力確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊金礦及砂石盜采，打擊其他違法犯罪活動的專項行動（簡稱“雙安雙打”）。由鎮(zhèn)委書記和鎮(zhèn)長擔任指揮部的總指揮和執(zhí)行指揮，公安、國土、水務等16個區(qū)級職能部門為成員單位。要求指揮部成員單位，做到“事不絕、人不撤”。

不過，金海湖鎮(zhèn)“雙安雙打”工作的特殊之處在于，它并不同于普通的運動式治理，而是通過運動建立一套行之有效具有一定普適性的工作機制。制定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門報到”的聯(lián)合執(zhí)法鏈機制，形成了賬單式執(zhí)法、突擊式執(zhí)法、常態(tài)化執(zhí)法等三種聯(lián)合執(zhí)法模式。

2、“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制成型。“雙安雙打”的成功，極大地增強了平谷區(qū)政府對創(chuàng)新基層治理機制的信心。當?shù)赝ㄟ^三個清單將這個經(jīng)驗常態(tài)化：一是建立問題清單。二是建立權責清單。三是建立執(zhí)法效果清單。簡言之，部門工作的績效如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)每一次“吹哨、報到”行動作出評價，并以此為依據(jù)年終考核部門工作。

一方面，其解決條塊分割和權責不一致的問題。由區(qū)法制辦重新明確執(zhí)法部門職責和執(zhí)法清單，解決了以往執(zhí)法部門各自為政、職責交叉不清的問題。另一方面，以問題為導向，建立了一套規(guī)范而實用的基層治理流程，一般的政策循環(huán)的起點在上級決策部門，而“吹哨報到”的議程設置權卻在基層政府，強化了基層政府的治理能力。

3、黨建引領基層治理的探索。到筆者調(diào)研時，金海湖鎮(zhèn)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制已經(jīng)升級來幾個版本，從最初的主要解決執(zhí)法問題的“執(zhí)法哨”，到后來的解決一般社會治理問題的“管理哨”，再到解決農(nóng)村發(fā)展問題的“發(fā)展哨”，其運用范圍越來越廣。總的看來，金海湖鎮(zhèn)的主要做法是將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制滲入到鄉(xiāng)村治理的實踐過程中去，進而激活原有的治理體制?，F(xiàn)在就來評價“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的作用，可能還為時過早。

它本質(zhì)上是一項聯(lián)合執(zhí)法活動，類似的聯(lián)合執(zhí)法、現(xiàn)場辦公等運動式治理模式，并非“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的經(jīng)驗本質(zhì)。同樣，有些地方將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”經(jīng)驗泛化。比如，有一個街道建立了網(wǎng)格系統(tǒng)，建立的龐大的網(wǎng)格員隊伍，也說是“吹哨報到”經(jīng)驗。就筆者的看法，這還是“因事設崗”。

而金海湖鎮(zhèn)的相關領導的想法是，盡量激活村干部和鄉(xiāng)村兩級龐大的協(xié)管員隊伍，把他們納入到網(wǎng)格系統(tǒng)中。如果這一目標得以實現(xiàn)，那很可能意味著“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”真正切中了首都市郊農(nóng)村治理的痛點，撬動了鄉(xiāng)村治理體制。在筆者看來，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的啟示正在于此：

第一、從“捂蓋子”到“揭蓋子”。多年來，首都市郊農(nóng)村治理的重要特點是“捂蓋子”，不愿意正視問題，導致問題積累越來越多，終于一發(fā)不可收拾。而這也是全國基層治理中極其普遍的問題，“不出事邏輯”已經(jīng)深入了很多基層領導干部的觀念之中。而“吹哨報到”的關鍵在于，因為它賦予了基層政府足夠的權力，使得基層政府敢于直面問題。一是通過清理過去的治理痼疾，重塑了基層政治生態(tài)；二是通過激活屬地政府權能，增強基層政府的回應性，及時化解基層社會矛盾。某種意義上，“吹哨報到”實際上是激發(fā)基層干部敢擔當、敢作為的保障機制。

第二、基層政權從“懸浮”到“嵌入”。首都郊區(qū)農(nóng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村級組織和村干部的“失控”現(xiàn)象讓人震驚，某些村干部無視黨紀國法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府卻毫無辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在面對農(nóng)村工作時，普遍有畏難情緒。追根溯源，這是基層政權長期不做群眾工作，片面理解村民自治的結果。而通過“吹哨報到”機制，一方面基層政府的管理和執(zhí)法力量順利進入了村莊；另一方面，亦通過黨建引領基層治理的方式，基層政權強化了對村干部和其他服務人員的統(tǒng)籌管理。這個意義上，基層工作就可以建立在扎實的群眾基礎之上。

第三、基層工作從“權宜之計”到依法治理。平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的機制設計及經(jīng)驗總結，一直都是法制辦在主要負責了。因此，這個經(jīng)驗一開始就貫徹了依法治理的理念。從結果上看，這一機制的確有效規(guī)范了基層治理行為。屬地政府和相關執(zhí)法部門，不僅獲得了法律保障，更是習慣了依法行政。這極大改變了過去依靠權宜之計解決問題的行政惰性，法治精神得以彰顯。

綜上，平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，是一個典型的“從小處切口、點上發(fā)力”的經(jīng)驗。這一經(jīng)驗，看似只是解決了基層治理中的“小問題”，卻是關系到基層治理現(xiàn)代化的大經(jīng)驗。說到底，基層治理的主要任務是解決老百姓關心的“小事”，而不是完成“大事”；評價基層治理好壞的關鍵是，它能不能及時有效回應群眾訴求?！按瞪趫蟮健鼻∏∑鹾狭嘶鶎庸ぷ鞯倪@一特點。更難能可貴的是，“吹哨報到”是在并不增加治理資源的情況下，完全通過完善基層治理體制和機制來提高治理績效的。在這個意義上，平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的改革是值得肯定的。